François Lainée : "Les intercommunalités sont un échec retentissant bien camouflé par les pouvoirs"

François Lainée est ingénieur du corps des Mines et expert des finances locales. Spécialiste de l’open data, il analyse la performance des politiques publiques. Entretien.

→ Eu égard aux services rendus par les collectivités, les Français en ont-ils pour leur argent ?

Globalement : non. Au niveau national agrégé, il est certain que les mêmes services qui sont rendus aujourd’hui au citoyen par les collectivités pourraient l’être à moindre coût, et l’utilité sociétale de certains services est sans doute discutable (fleurissement des ronds-points qui deviennent parfois de vrais jardins sans visiteurs, équipements dupliqués avec des taux d’utilisation (très) faibles…).

Toutefois, la situation peut-être très contrastée d’une collectivité à l’autre, comme le montre la distribution par commune, tranche de taille par tranche de taille, des dépenses de fonctionnement par habitant.

Figure 1 : distribution de la dépense de fonctionnement par habitant des communes Françaises, par strate de taille

Cette analyse, que les pouvoirs publics à qui je l’ai montrée depuis des années, semblent en général découvrir, montre que :

- Au sein d’une tranche de taille, il y a une dispersion énorme des dépenses par habitant, ce qui recouvre des situations très diverses quant à « en ai-je pour mon argent ? ».

Pour les moins dépensiers, les services rendus le sont en général au moindre coût, mais il se peut que la commune sous investisse (exemple d’un maire qui avait laissé l’église de son village se dégrader par manque d’entretien) ; pour les plus dépensiers, certainement on pourrait économiser en rendant moins de services, et en les rendant pour moins cher.

- Entre tranches de tailles, il y a une tendance à l’augmentation de la dépense par habitant, ce qui semble anormal au vu de l’effet d’échelle que l’on serait a priori en droit d’attendre.

Mais non, dans la sphère publique l’effet d’échelle n’existe pas.

À cela deux causes principales : (i) un effort souvent modéré à comprendre et maîtriser les coûts, et notamment à faire des budgets base zéro, qui amènent à se demander si telle ou telle fonctionnalité du service (le nombre de ramassage hebdomadaire des ordures par exemple) est vraiment utile et combien elle coûte pour cette utilité et (ii) la tendance universelle des collectivités, quand elles grossissent, à chercher de nouveaux services à offrir à leurs administrés (avec l’excuse « ils nous le demandent », sauf que si, au lieu de leur demander « voudriez-vous une piscine ? » on leur demandait « pour un montant de X € de construction et Y€ d’entretien annuel, répercutés dans vos impôts, voudriez-vous une piscine ? », la réponse pourrait bien être différente…

→ Est-il facile d’avoir accès aux comptes des collectivités ? Nos élus jouent-ils le jeu de la transparence ?

Oui et non. Si l’on considère les comptes au plan financier pur (revenus, dépenses, dette, …) il y a un vrai effort des ministères des Finances et de l’Intérieur, qui mettent en ligne chaque année un détail des comptes de toutes les collectivités territoriales (commune, groupement, départements, régions).

Quelques limites toutefois :

- Le délai de mise à disposition de ces données, de plus en plus tard dans l’année qui suit (d’août à octobre en sous la dernière présidence)
- Des données clés manquantes, comme par exemple les transferts entre communes et groupement de communes, ce qui ne permet pas de consolider les comptes de ces deux entités, alors qu’elles partagent de façon intime l’exécution de nombreux services publics essentiels.

Par contre, si vous souhaitez répondre à la question « Qu’a-t-on en retour pour cet argent dépensé ? », donc si on souhaite comprendre et mesurer les services rendus, et la qualité de leur exécution, c’est le brouillard total.

Des rapports d’activité, parfois produits parfois non, parfois compréhensibles et structurés parfois agrégeant juste des chiffres choisis de façon lacunaire, parfois disponibles en ligne parfois difficiles à obtenir, sont les seuls éléments dont les citoyens les plus engagés (certains élus disent enragés) peuvent disposer.

Aucune homogénéité de présentation entre collectivités similaires, donc aucune possibilité simple de comparaison. Et il ne faut pas croire que c’est (juste) une volonté des gestionnaires et élus de cacher des choses, cela reflète en général l’ignorance dans laquelle ces gestionnaires sont et dont ils se satisfont.

Avec Contribuables Associés et Nous-Citoyens France, avant les élections régionales et départementales, 2021 a été l’occasion d’une expérience très révélatrice.

Nous avons produit des grilles d’évaluation des services rendus (lycées, collèges, social, …) avec les dépenses, les unités d’œuvre, et donc les coûts par unité d’œuvre, et avons écrit aux 18 régions et 100 départements pour leur demander de nous fournir ces chiffres pour 2019.

Après de multiples relances, moins de la moitié des régions ou départements nous ont répondu.

Un vrai scandale, pourtant légal !

Vous trouverez ci-dessous les répondants et non répondants parmi les régions.

Figure 2 : Régions répondantes / non répondantes dans l’enquête de cartographie du coût par service rendu

→ Dans de nombreuses communes, le coût du ramassage des ordures ménagères est un véritable scandale. Quelle est votre analyse ?

Ces services sont souvent mal appréhendés par les gestionnaires en charge, et donc leurs leviers de maîtrise des coûts sont faibles à inexistants.

Il faut reconnaître que le sujet n’est pas des plus simples :

- D’une part le service lui-même est foisonnant, entre les déchets verts/ le verre/ les cartons et plastiques recyclables/ les déchets courants – résiduels/ les industriels et les opérations (collecte/ pré traitement/ traitement), connaître la carte des coûts peut être complexe

- D’autre part, souvent, ces opérations sont sous-traitées à des entreprises privées, comme Veolia, Derichebourg, Nicolin ou autres, dans des contextes où la concurrence n’est pas toujours aussi vive que les élus le souhaiteraient.

Pour autant :

- Lors du Grenelle des déchets, sous le mandat de Nicolas Sarkozy, le sujet des prix et coûts n’a pas fait partie de l’ordre du jour, occupé surtout par des préoccupations environnementales et de réduction des déchets.

Chacun se fera sa propre opinion quant à savoir s’il s’agit d’un choix cornélien fait par une assemblée d’esprits éclairés face au dilemme du temps accordé, d’un malencontreux oubli fait par une assemblée légère voire incompétente, ou du résultat regrettable d’efforts de lobbies auprès des organisateurs ?

- Les collectivités ont, depuis des années, eu la possibilité de se faire aider par l’ADEME pour mettre en place une comptabilité analytique des coûts.

- Les données de comptabilité analytique produites par ces travaux ne sont pas disponibles en Open data, alors que les citoyens pourraient s’en emparer, comme je l’avais fait avec beaucoup de sueur et en contournant les cachotteries, pour mettre en évidence que les performances de volume par habitant ou de coût à la tonne, quelle que soit l’opération ou le type de déchet, varient d’un facteur 3 entre les moins et les plus performants.

- Les collectivités ne suivent pas toujours avec rigueur les contrats, et perdent donc des leviers qui y sont prévus.

Exemple : dans une collectivité que j’avais examinée une usine d’incinération, financée par la collectivité mais construite et opérée sur le très long terme par une société privée ; la capacité construite était de fait bien supérieure aux besoins de la collectivité en début de période, pour laisser de la marge d’avenir.

Aussi l’opérateur était-il autorisé à chercher d’autres clients que la collectivité pour remplir son volume, mais avec en principe une clause de prix du client le plus favorisé pour la collectivité financeuse.

Or celle-ci, selon toute apparence, ne pratiquait pas les analyses de comparaison des prix, (complexes sans doute car l’opérateur avait soin de mettre en place des structures de prix hétérogènes pour les différents clients), et pouvait donc laisser échapper des opportunités d’économies faciles à capter.

Enfin, à cette situation peu brillante sur la gestion des coûts s’ajoutent parfois des entourloupes au niveau des taxes, comme l’a montré le combat de l’association des contribuables de Lyon (CANOL) lorsqu’elle a dénoncé les illégalités du calcul de la TEOM locale. Hélas, le tribunal administratif n’a pas eu la main bien lourde pour punir, ni même forcer au remboursement proactif, pouvant laisser à penser que le château fort de la puissance publique, tant au niveau du contrôle / maîtrise de la dépense sue du contrôle de la légalité, est un lieu où contribuables et citoyens ne sont pas les bienvenus.

→ Quel regard portez-vous sur l’intercommunalité ? Ce nouvel échelon était censé produire des économies d’échelle. Qu’en est-il en définitive ?

Aucun doute, la création de cet échelon a été, et continue d’être, un échec retentissant, bien camouflé par les pouvoirs.

Créé pour être un outil d’économie par mutualisation de dépenses entre les communes membres, il est devenu un monstre à dépenses, notamment à partir du moment où il lui a été permis de lever son propre impôt local.

A partir de là, sauf exceptions, il est tombé dans la logique du « quels nouveaux services peut-on se payer ensemble ? ».

Ajoutons que, bien souvent, il donne lieu à des duplications d’effectifs, pour les mêmes fonctions, entre les communes et la intercommunalité…

Par ailleurs, l’analyse par le citoyen du détail des interactions financières entre communes et intercommunalité est un vrai défi, que le ministère des Finances et de l’Intérieur ne semblent pas bien pressés d’aborder, en ne fournissant aucune donnée sur les transferts de revenus et dépenses entre le centre et les communes.

Ajoutons enfin que ce niveau de collectivités est une forfanterie démocratique, puisque les citoyens sont (facialement) invités à voter pour leurs représentants à cette entité, mais sans jamais disposer de programmes des candidats la concernant.

Le vote (forcé) a donc été mis en place pour faire semblant que ces entités, lourdement dépensières et leveuses d’impôts passaient par la case « vote », mais c’est bien une entourloupe démocratique.

Bref, une idée par absurde au départ, qui a dérapé gravement, mais donc on pourrait redresser la trajectoire par des premières mesures simples de transparence obligée, d’interdiction de lever de l’impôt propre (les communes le feraient elles-mêmes), et une réduction de la dotation globale de fonctionnement (pour forcer à la diète).

Il suffirait de courage… Peut-être une qualité très inégalement partagée chez les élus quand elle touche aux finances.

→ Que faire pour remédier aux gaspillages de l’argent public dans les collectivités?

Dans tout système humain, une part de désordre est inévitable. Cela touche aussi aux dépenses des collectivités locales.

Donc, oui, même dans un système qui serait idéalement construit et géré, il resterait certainement un peu de gaspillage.

Mais nous sommes si loin de cette cible rêvée (par les contribuables en tout cas). Et, comme cela a été illustré ci-dessus, des mesures simples, touchant notamment à la transparence obligatoire et détaillée, peuvent y remédier.

Voilà des années que, député après député, je propose à la commission des Finances de l’Assemblée d’examiner la loi « Qui veut gagner des milliards ? », par laquelle toutes les collectivités devraient produire, chaque année, un reporting détaillé et homogène des coûts et unités d’œuvre des services rendus, et de publier l’ensemble de ces données en Open Data.

Bénéfice immédiat : des citoyens experts, des media, s’en empareraient, et pourraient publier les performances des territoires et des élus ; les élus eux-mêmes pourraient faire faire ces comparaisons par leurs équipes.

Un gain majeur, rapide, et sûr à mon avis.

Résultat de ces courriers : jamais aucun retour, par aucun des députés approchés, de quelque bord que ce soit ! Serions-nous abandonnés ?

Propos recueillis par Jean-Baptiste Leon